调研情况：

农村集体建设用地存量资源广、增值空间大、涉及农民切身利益，是实现城乡要素自由流动和平等交换的突破口。深化集体经营性建设用地入市（以下简称“集地入市”）试点工作能够进一步完善农村土地产权权能，是实现城乡要素自由流动和平等交换的突破口，推进乡村振兴战略落地的关键保障。

问题分析：

当前，江苏正在积极推进集地入市试点工作，不断推动实现建立城乡统一建设用地市场的目标，同时也存在着一些问题。

一是成片开发土地征收与集地入市之间的利益关系有待进一步的理顺。目前全省已完成三区三线划定工作，成片开发土地征收与集地入市成为城镇建成区以外区域开展国土空间开发活动的主要手段，需要做好统筹安排。

二是集地入市的范围过窄、入市用途限制较多。集地入市以就地入市为主，导致当前集地入市在平衡不同区位集体建设用地发展权的差距与协调不同农村利益群体之间土地收益分配上所发挥的作用相对有限。

三是集地入市收益分配关系尚需厘清，部分地区实施仍不到位。由于集地入市价格机制不完善，土地收益波动性较强，各试点在推行收益分配方案时仍客观存在着收益分配不合理、收益主体界定不清晰、监管不到位等问题。

四是集体经营性建设用地整体资本认可度不高，市场价值有待提高。集体经营性建设用地一级市场土地出让均价不到国有土地的十分之一，集体建设用地二级市场相对国有建设用地也具有比较劣势，集体经营性建设用地市场配套性政策不完善。

具体建议：

一、加强村庄规划对集体经营性建设用地的空间统筹，结合三线管控和产业布局引导入市行为。充分发挥国土空间规划作用，在规划过程中合理安排用地开发时序，科学谋划商服等用地布局，为集体建设用地管理提供规划条件。在城镇开发边界之内，做好成片开发土地征收与集体建设用地入市之间关系的协调，基于利益平衡与社会公平的需要，基于市场规律缩小征地补偿与入市收益分配之间的差距，实现农地发展权配置及交易的均衡。在城镇开发边界之外，发挥规划对乡村生产、生活、生态空间布局的管控与引领作用，防止在过度的经济利益驱动下，非农经营活动对生态空间和农业空间的侵蚀。

二、探索建立集体建设用地跨区域交易市场，统筹乡村振兴空间供给。通过就地入市、异地调整入市等多元化的集体经营性用地入市政策设计，平衡不同集体、不同区域在发展机会上的现实差异，兼顾乡村空间发展的公平与效率。以县域为单元探索跨乡镇集体间土地收益分享机制，构建总量控制与弹性交易的集体建设用地指标配置与转移体系。在全省范围内探索建立集体建设用地指标跨区域交易机制，通过搭建指标交易市场、完善交易规则和服务体系，进一步提升区域之间土地要素资源市场化的配置能力。

三、建立兼顾国家-集体-农民的增值收益分配体制，充分保障农民集体对集体建设用地收益分配的自主权。建议规范土地增值收益在集体经济组织内部分配的实施机制，以公开透明、科学合理、不得牺牲农民的利益为基本原则，给予农民集体对于内部分配方式和分配比例的自主裁定权，加强对集体经营性建设用地增值收益分配过程的监督与管理工作，严格管理增值收益的分配和使用，保证收益的公开透明，促使增值收益的利用率提升。

四、构建城乡建设用地“同权”制度基础，探索城乡建设用地“同价”的实现路径。进一步完善农村集体经营性建设用地产权保障机制，大力开展并完善权属登记工作。健全集体经营性建设用地使用权的退出机制，完善集地入市涉及失地农民的社会保障机制，切实保障农村集体享受与成片开发征收同等水平的权益补偿。加快建立城乡统一的建设用地市场交易平台，规范交易流程，建立城乡统一的土地价格形成机制。以落实集体经营性建设用地抵押担保权能为突破口，进一步完善金融服务机制，促进集体经营性建设用地在二级市场的价值释放，实现以土地要素为中心点，联结资本、劳动力、技术等各类要素形成改革合力，全方位、全范围地服务乡村振兴战略。